開發(fā)性金融給力新型城鎮(zhèn)化

    城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。目前，我國城鎮(zhèn)化率已達52.57%，距離發(fā)達國家80%的平均水平還有很大差距，而這個差距就是中國經(jīng)濟未來發(fā)展的巨大空間。
　　
　　作為我國中長期投融資主力銀行，國家開發(fā)銀行多年來堅持以市場化方式服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，在支持城鎮(zhèn)化方面進行了一系列有益的實踐，探索出一條開發(fā)性金融支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路。本報今天刊發(fā)這篇報道，介紹國開行支持新型城鎮(zhèn)化的做法和經(jīng)驗，希望對廣大讀者有所啟發(fā)。
　　
　　——編 者
　　
　　當(dāng)前，“城鎮(zhèn)化”已成為中國經(jīng)濟的高頻詞匯。黨的十八大報告明確指出，要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化的道路，將城鎮(zhèn)化視作全面建成小康社會的載體之一和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點之一。新型城鎮(zhèn)化在實現(xiàn)全面建成小康社會的實踐中占據(jù)越來越重要的地位。
　　
　　國家開發(fā)銀行近日召開的年度工作會上傳來消息，2013年該行將把50%以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)，為實體經(jīng)濟發(fā)展提供有效的融資支持。這不禁讓人對金融機構(gòu)在我國城鎮(zhèn)化浪潮中發(fā)揮的作用充滿期待。
　　
　　未來城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場將轉(zhuǎn)向中小城市和重點小城鎮(zhèn)，在這些地方推進城鎮(zhèn)化，不僅缺資金，更缺吸引資金可持續(xù)進入的體制機制。國開行董事長陳元表示，作為中國城鎮(zhèn)化進程中的見證者、參與者和推動者，該行在新型城鎮(zhèn)化過程中，可以發(fā)揮開發(fā)性金融 “逢山開路、遇水架橋”的先鋒作用，主動建設(shè)市場、建設(shè)制度，具有廣闊的發(fā)展空間。
　　
　　創(chuàng)新模式
　　
　　啟動經(jīng)濟增長引擎
　　
　　“云開看樹色，江靜聽潮聲”。這句古詩描寫的是安徽省蕪湖市的秀美景色。位于長江南岸的蕪湖市，自古以來就是人杰地靈的膏腴之地。而這座城市與國開行支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐，有著緊密的聯(lián)系。
　　
　　上世紀(jì)90年代末，與整個中國一樣，蕪湖也處于新一輪經(jīng)濟社會發(fā)展的起飛期，城市基礎(chǔ)設(shè)施亟待推進。但由于城建類項目自身經(jīng)濟效益不明顯，政府財力不足，資金緊張成為制約蕪湖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸。1998年，國家開發(fā)銀行與安徽省簽署合作協(xié)議，構(gòu)建了一種新型的銀政合作關(guān)系，核心就是將國開行的融資優(yōu)勢和地方政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢有機結(jié)合，推動城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。這一思路率先在蕪湖進行了實踐。
　　
　　1998年冬天，國開行與蕪湖建設(shè)投資公司簽訂了10.8億元十年期貸款協(xié)議，資金主要用于蕪湖市公路建設(shè)、城市供水系統(tǒng)改善以及廢物處理填埋場建設(shè)等6個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。此后，這種合作方式在全國各地推廣開來，成為國開行支持城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的新模式。
　　
　　國開行與蕪湖的合作效果顯著。該市通過短期內(nèi)集中投入大量資金，直接推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)的建筑、建材、房地產(chǎn)、旅游等行業(yè)的發(fā)展，拉動了區(qū)域經(jīng)濟的增長。蕪湖建投也從成立初期總資產(chǎn)3.19億元、單一從事政府指定項目的辦事機構(gòu)，發(fā)展成為一家總資產(chǎn)超650億元、擁有奇瑞汽車、徽商銀行等股權(quán)的多元化企業(yè)。
　　
　　在國開行的支持下，蕪湖市2012年財政收入337億元，較1998年增長近18倍，財政人均可支配財力和建設(shè)財力大幅提高，投資環(huán)境明顯改善。對此，時任蕪湖市代市長、現(xiàn)任安徽省常務(wù)副省長詹夏來不無感慨地說：“國開行的貸款對當(dāng)時的蕪湖市來說是一筆天文數(shù)字，這筆貸款支持的基礎(chǔ)設(shè)施項目完成后，蕪湖的城市化、工業(yè)化甚至整體經(jīng)濟都發(fā)生了質(zhì)的變化?！?BR>　　
　　國開行這一新模式的成功之處，在于各相關(guān)方開創(chuàng)性地運用各自優(yōu)勢，充分挖掘了地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的巨大潛力，既提高了政府信用，也保證了國開行貸款成為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。同時，構(gòu)建了良性循環(huán)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制，培育了市場化的投融資平臺載體，打通了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資通道，引領(lǐng)了商業(yè)銀行等社會資金的積極介入，為持續(xù)、快速、高效推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了雄厚基礎(chǔ)。
　　
　　一枝獨秀不是春。1998年以后，該模式如星火燎原般在全國遍地開花，成為銀行融資支持城建的標(biāo)準(zhǔn)“模板”，形成了金融財政良性互動、共同拉動城市建設(shè)的良好局面。對此，陳元說，國開行將城投公司改造為規(guī)范的融資平臺，創(chuàng)立了一種全新的地方政府融資模式，為破解我國城建融資難題，緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展資金瓶頸找到了突破口，形成了“銀政雙贏”的局面。
　　
　　天津案例也值得一提。2003年，國開行與天津市簽訂了合同金額500億元人民幣的合作協(xié)議，主要用于市區(qū)快速路網(wǎng)、海河水域綜合治理改造、環(huán)境綠化綜合治理、地鐵建設(shè)、土地資源收購整理等城市重點基礎(chǔ)設(shè)施項目。這是當(dāng)時我國金融機構(gòu)中數(shù)額最大的單筆貸款。2006年，天津獲得國開行大額貸款支持三年之后，人均公共綠地面積增長70.5%，垃圾無害化處理率從55%提高到81%，全市GDP增長1613億元，增幅78.6%。
　　
　　國開行與天津的此次合作，實現(xiàn)了兩個“有機結(jié)合”：將無收益基礎(chǔ)設(shè)施貸款還款來源與土地增值收益有機結(jié)合，將基礎(chǔ)設(shè)施融資機制與“經(jīng)營城市”理念有機結(jié)合。時任天津市市長的戴相龍評價說，國開行支持的不是一個項目，一個行業(yè)，而是支持開發(fā)一個地區(qū)、一座城市。
　　
　　天津案例的核心是把國際先進金融原理和中國國情相結(jié)合，通過市場化的方式，構(gòu)建了適合我國國情的城建融資新模式，在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)提速的大潮中彰顯了開發(fā)性金融的先鋒、先導(dǎo)和先進性作用。財政部科研所所長賈康認(rèn)為，開發(fā)性金融實現(xiàn)了政府組織優(yōu)勢與銀行融資優(yōu)勢有機結(jié)合，積極建設(shè)市場和培育市場，探索出了一系列中國特色的金融創(chuàng)新。
　　
　　隨著開發(fā)性金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的成熟，國開行對城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的貢獻大幅提升，發(fā)揮出不可替代的作用。到2012年底，國開行城鎮(zhèn)化貸款余額3.2萬億元，位居同業(yè)第一，占該行貸款余額的66%，不良貸款率低于0.3%。借力開發(fā)性金融，我國城鎮(zhèn)化步伐大為加快，各地城市面貌煥然一新，城鎮(zhèn)建設(shè)成為拉動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要引擎。
　　
　　規(guī)劃先行
　　
　　融資助力城鄉(xiāng)一體化
　　
　　“我們現(xiàn)在是按照科學(xué)規(guī)劃來發(fā)展，決策更有底氣了，目標(biāo)也更清晰，這些居住區(qū)和農(nóng)田的布局，都是經(jīng)過仔細(xì)規(guī)劃的。”四川省新津縣興義鎮(zhèn)黨委書記周敏興致勃勃地介紹全鎮(zhèn)的新貌：居民區(qū)一排排小樓整齊排列，附近的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)則是一派生機盎然的景象。興義鎮(zhèn)是國開行與成都市推動村鎮(zhèn)規(guī)劃合作的五個試點鎮(zhèn)之一，在該行3.4億元承諾貸款支持下，興義鎮(zhèn)有機生態(tài)農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展初具規(guī)模。
　　
　　十八大報告明確指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進城鄉(xiāng)一體化。2013年初，中央一號文件再次聚焦城鄉(xiāng)一體化，強調(diào)以城鄉(xiāng)一體化解決“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。反過來，只有破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，才能保證新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
　　
　　“規(guī)劃先行”是開發(fā)性金融的原理之一，國開行將這一原理廣泛運用到支持城鄉(xiāng)一體化的實踐中。2007年，成都獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。從那時起，國開行抓住規(guī)劃這個源頭，深度介入成都的試點工作，助力成都以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域成都”的理念破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。該行與成都市密切合作，選擇了包括新津縣興義鎮(zhèn)在內(nèi)的幾個村鎮(zhèn)為試點，按照“產(chǎn)業(yè)支撐、特色鮮明、配套完善、安全適用、經(jīng)濟省地”的原則，在規(guī)劃方面給予支持。經(jīng)過兩年的努力，雙方總結(jié)制訂了《成都市村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》，以科學(xué)規(guī)劃為成都破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)打開了門路。
　　
　　在“規(guī)劃先行”的指導(dǎo)下，國開行與成都市簽訂《開發(fā)性金融支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)合作備忘錄》。雙方以小城鎮(zhèn)特別是遠郊市縣小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點，以新成立的成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司為平臺，采用“統(tǒng)一評審、單項承諾、逐個簽訂合同”的模式，推動34個子項目統(tǒng)一融資、統(tǒng)一建設(shè)。國開行為這些項目累計發(fā)放貸款31.5億元。目前，國開行貸款支持的農(nóng)村新型社區(qū)全部竣工，覆蓋成都市大部分區(qū)縣，建筑面積超過250萬平方米，支持7萬多名農(nóng)民入住新居，新增流轉(zhuǎn)土地約6萬余畝，取得了非常好的社會效益和示范效應(yīng)，有力地促進了“天府之國”的城鄉(xiāng)一體化進程。
　　
　　在東部沿海的江蘇省，國開行支持城鄉(xiāng)一體化的實踐同樣穩(wěn)步推進。為支持長江三角洲腹地的丹陽市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，該行對丹陽市政府融資平臺——丹陽投資集團進行扶植，通過信用建設(shè)構(gòu)造均衡現(xiàn)金流，不斷增強其活力和融資能力。在國開行的支持下，丹投集團總資產(chǎn)不斷攀升，從成立初期賬面資金僅有1萬元，發(fā)展到資產(chǎn)近200億元，由當(dāng)初商業(yè)銀行“不敢沾”變?yōu)榻鹑跈C構(gòu)的“座上賓”。丹投集團的發(fā)展，使得丹陽城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的融資渠道進一步多元化，投融資能力進一步增強。這些年，通過丹陽投資平臺，開發(fā)性金融長期大額資金不斷注入丹陽城建領(lǐng)域，同時引導(dǎo)多方資金共同支持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)各個領(lǐng)域，丹陽市新市區(qū)、新市鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)日新月異。丹陽與國開行的合作，已經(jīng)成為開發(fā)性金融支持縣域經(jīng)濟社會發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的成功樣本。
　　
　　常熟市古里鎮(zhèn)是江南文化底蘊深厚的國家歷史名鎮(zhèn)，也是國開行支持城鄉(xiāng)一體化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的試點之地。圍繞農(nóng)民社區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、古村落保護工程等項目，該行進一步深化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合作，共同推動地方城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解。如何調(diào)動城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟成分參與，尋找與銀行融資的契合點，實現(xiàn)以市場化的方式支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，達到城鄉(xiāng)一體化的目的，確實需要精心規(guī)劃。國開行積極探索，構(gòu)建了集“規(guī)劃引領(lǐng)、融資推動、綜合開發(fā)”于一體的小城鎮(zhèn)融資新模式，通過引入民營企業(yè)和集體經(jīng)濟，打造股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的市場主體，有效落實還款來源，實現(xiàn)了以市場化方式推進新型小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)。為縮小城鄉(xiāng)差距，結(jié)合江南文化名鎮(zhèn)保護與建設(shè)的特色，該行重點支持了古里農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、地方文化保護、農(nóng)民生活社區(qū)化等項目。目前，國開行已授信4.6億元、發(fā)放2.2億元支持古里城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，使古里成為蘇南地區(qū)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實踐的典型案例。
　　
　　改善民生
　　
　　實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”
　　
　　一提到城鎮(zhèn)化，許多人會聯(lián)想到這樣的場景：林立的高樓，平整的瀝青路面，完善的基礎(chǔ)設(shè)施，蓬勃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)等等。誠然，這些硬件條件是城鎮(zhèn)化不可或缺的，但中國正在推進的新型城鎮(zhèn)化遠遠不止這些。城鎮(zhèn)化必然帶來人的集聚，人的集聚也必然產(chǎn)生各種民生問題。搞好民生建設(shè)，正是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的題中應(yīng)有之義。“城鎮(zhèn)化不能這邊高樓，那邊棚戶。推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”。
　　
　　從遼寧撫順市區(qū)往東南方向驅(qū)車十幾分鐘，就會看到一大片黃白相間的樓房。這片叫做莫地溝的居民區(qū)看上去與普通小區(qū)沒有什么區(qū)別，但這里的居民卻有著不一樣的心情。小區(qū)居委會的工作人員說：“莫地溝原先是一片棚戶區(qū)，棚改前，為了取暖，整天要扒火炕里的積灰，要么就是打煤坯，指縫和手紋總是黑的，咋洗也洗不干凈。”
　　
　　對于老工業(yè)基地遼寧而言，像莫地溝這樣建在城市邊緣、礦區(qū)、廠區(qū)的低矮棚戶區(qū)，一直是地方政府心中的痛。雖然多年來不斷改造，但直到2004年底，遼寧仍有建筑面積在5萬平方米以上的城市集中連片棚戶區(qū)848萬平方米，有近160萬人住在幾十年前遺留下來的棚戶區(qū)里，預(yù)計需投入改造資金達187億元。棚戶區(qū)問題處理不好，勢必阻礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程。
　　
　　由于棚戶區(qū)大多位于城市邊緣地帶，像遼寧撫順、本溪、阜新等地的棚戶區(qū)甚至位于采煤沉陷區(qū)，土地開發(fā)價值低，很難吸引商業(yè)信貸資金進入，“缺錢”成為各地政府解決棚戶區(qū)問題的最大障礙?！罢疅狳c，雪中送炭”，是開發(fā)性金融的重要內(nèi)容。國開行充分發(fā)揮中長期投融資的優(yōu)勢，以遼寧棚改為突破口，逐步走出了一條支持城市棚戶區(qū)改造的新路。
　　
　　2005年初春，一場徹底改變棚戶區(qū)面貌的“一號工程”在遼寧省各地拉開了帷幕，塵封多年的棚改夢想開始綻放。這年3月，國開行發(fā)放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區(qū)改造注入了啟動資金，開啟了我國銀行業(yè)支持保障房建設(shè)的先河。在各方的大力配合下，遼寧的棚戶區(qū)以每天1萬平方米的速度迅速消失，一排排嶄新的樓房拔地而起。僅在莫地溝地區(qū)，就動遷棚戶區(qū)居民1487戶，建新樓106棟，安置回遷居民6000多戶、1.6萬余人。到2006年底，遼寧5萬平方米以上城市集中連片棚改提前一年結(jié)束，全省11個城市約120萬棚戶區(qū)居民從低矮破敗的棚戶房遷入寬敞明亮的新樓房，百姓紛紛盛贊這項民心工程。同時，棚戶區(qū)改造項目盤活了城市土地資源，提升了城市功能和形象。
　　
　　“遼寧棚改體現(xiàn)了開發(fā)性金融的高能量，其關(guān)鍵在于把不具備貸款條件的項目，變成具備貸款條件的項目，打通融資瓶頸，構(gòu)造一種可持續(xù)的業(yè)務(wù)模式，最終引領(lǐng)商業(yè)資金、社會資金共同進入?！眹_行遼寧分行有關(guān)人士表示，“通過我們幾年的運作，不僅棚改進行順利，回收貸款也很順利，政府有足夠的資金提前償還貸款，一個公益性項目帶來了增值收益，土地被盤活、商業(yè)價值顯現(xiàn)出來。”
　　
　　遼寧棚戶區(qū)改造的成功，讓人們看到了開發(fā)性金融在支持“人的城鎮(zhèn)化”方面的獨特作用。這套特色鮮明的棚改融資模式也在各地生根發(fā)芽，開花結(jié)果。目前，國開行的棚戶區(qū)改造項目已經(jīng)擴展到除西藏外的所有省份，一排排配套齊全的高樓替代了原來的矮工棚、爛土屋，一批批低收入群眾陸續(xù)告別了棚戶區(qū)，開始了嶄新的生活。在這場關(guān)乎數(shù)百萬居民切身利益的浩大工程中，國開行的社會責(zé)任感和融資模式發(fā)揮了關(guān)鍵作用。
　　
　　也正是從棚改起步，國開行開啟了支持保障性安居工程之路?！拔覀冞\用開發(fā)性方法，創(chuàng)新融資模式，不斷將支持領(lǐng)域擴展到廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃住房及棚戶區(qū)改造等5大類保障性住房建設(shè)?！眹_行評審三局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。截至2012年底，該行累計發(fā)放貸款6744億元，支持包括棚戶區(qū)改造在內(nèi)的各類中低收入住房建設(shè)，惠及2316萬名中低收入群眾，市場份額超過整個金融業(yè)半壁江山。國開行已經(jīng)成為我國保障性住房建設(shè)的主力銀行。
　　
　　要“安居”，更要“樂業(yè)”。就業(yè)，關(guān)乎社會穩(wěn)定和民生福祉。沒有穩(wěn)定的就業(yè)，就談不上城鎮(zhèn)化，談不上城鄉(xiāng)一體化。近年來，在支持城市居民創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)等方面，國開行也做出了有益探索。
　　
　　“國開行是下崗職工的金融后盾?！边@是陜西省白水縣倉頡文化發(fā)展有限責(zé)任公司創(chuàng)建人楊民俠念念不忘的一句話。幾年前，從原單位下崗的楊民俠在國開行創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額貸款的支持下，創(chuàng)辦了自己的文化公司，經(jīng)過幾年的發(fā)展，如今在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)小有名氣。
　　
　　在四川，國開行早在2004年就啟動了社區(qū)金融，融資支持社區(qū)弱勢群體創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，目前覆蓋面日益擴大，受益者遍及四川省8個市（區(qū)、縣）。許多下崗職工、進城農(nóng)民和軍轉(zhuǎn)干部迸發(fā)出巨大的創(chuàng)業(yè)熱情，開起了一家家花店、茶館、冷飲店，通過勤勞的雙手改善了生活，改變了命運。截至2012年底，國開行中小企業(yè)貸款余額達1.9萬億元，支持小微企業(yè)、個體工商戶等187萬戶，創(chuàng)造就業(yè)崗位近500萬個。
　　
　　除了住房和就業(yè)，國開行還大力支持了醫(yī)療、環(huán)保、助學(xué)、“三農(nóng)”、應(yīng)急貸款等民生領(lǐng)域?！霸鰪妵?，改善民生”，肩負(fù)這一使命的國開行在解千萬百姓民生之憂的同時，無形中促進著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展夯實“軟基礎(chǔ)”，讓“城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化”這一理念一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。