推進(jìn)城鎮(zhèn)化投融資的頂層設(shè)計(jì)

    中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。城鎮(zhèn)化不僅是引發(fā)消費(fèi)需求、帶動投資增長、推動經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的重要途徑，而且是培育創(chuàng)業(yè)者和新型農(nóng)民、實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)市民夢的重要手段，必然會帶來勞動生產(chǎn)率和城市集聚效益的提高，帶來城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的擴(kuò)大，帶來居民收入和消費(fèi)的增加，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，從而持續(xù)釋放出巨大的內(nèi)需潛能。為此，就給支撐推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的投融資政策設(shè)計(jì)提出了很高要求。
　　
　　目前我國城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展中出現(xiàn)的問題主要包括：
　　
　?。ㄒ唬┏擎?zhèn)化建設(shè)資金不足。當(dāng)前，許多省市都提出發(fā)展重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，帶動農(nóng)村城鎮(zhèn)化。但是多數(shù)中心鎮(zhèn)原有基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，需要大量的資金投入，雖然中央以及省市財政都有資金支持，并且大多采取以獎代補(bǔ)的形式，也就是說不搞項(xiàng)目建設(shè)就沒有資金支持，但不自己配套資金就拿不到補(bǔ)助資金。每個項(xiàng)目都要投入配套資金則致使基層財力捉襟見肘，一些急需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施難以落實(shí)，大大制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展。
　　
　?。ǘ﹤鹘y(tǒng)融資方式面臨挑戰(zhàn)。中央政府和地方政府財稅體制是城鎮(zhèn)換發(fā)展融資模式變遷的主要推動力。以前的分稅制改革、取消農(nóng)業(yè)稅和省直管縣，以及現(xiàn)在的增值稅擴(kuò)圍和試點(diǎn)房產(chǎn)稅，都是影響城鎮(zhèn)化財政融資的重要因素。隨著深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展，1994年分稅制改革，按照稅種劃分稅權(quán)，進(jìn)行分級管理，使得地方政府財權(quán)不足、事權(quán)過多，同時，受預(yù)算法約束，地方政府開始自主發(fā)行債券，當(dāng)前僅在一些地方試點(diǎn)，其規(guī)模和方位與現(xiàn)實(shí)需求之間明顯存在缺口。
　　
　　（三）城鎮(zhèn)化投融資平臺存在風(fēng)險。土地出讓金和財政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過建立城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來調(diào)動社會資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺。融資平臺存在的問題主要表現(xiàn)在：一是快速增長的融資規(guī)模，容易造成巨量隱性的政府債務(wù)；二是融資主體的設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范，平臺公司的治理結(jié)構(gòu)不盡合理；三是融資平臺缺乏外在約束機(jī)制。
　　
　?。ㄋ模┲С殖擎?zhèn)化投融資的財政管理體制不順?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要投入財政資金的剛性支出過多，相對本就有限的財力，對于基礎(chǔ)設(shè)施投入和提供公共服務(wù)的支出就變得十分有限，難以滿足推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要。融資管理方面，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還沒能從根本上打破“建設(shè)靠財政、經(jīng)營靠政府”的狀況，財政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高，而市政債券和股票融資所占比重過低，城鎮(zhèn)化發(fā)展市場化融資渠道不暢，特許經(jīng)營模式還有待完善。
　　
　　鑒此，推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展需要采取如下頂層設(shè)計(jì)：
　　
　　第一，城鎮(zhèn)化投融資主體應(yīng)多元化。創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資模式勢在必行，實(shí)施政府主導(dǎo)、各級政府合理分工、合理負(fù)擔(dān)的公共財政體制。政府財政在融資過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和杠桿作用，民營資本應(yīng)該成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是營利性基礎(chǔ)設(shè)施的重要力量，在一定時期內(nèi)，外資也可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮積極作用。
　　
　　第二，對投融資平臺進(jìn)行規(guī)范。國家應(yīng)該制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將融資平臺嚴(yán)格限定在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，民營企業(yè)能做的要盡量讓民營企業(yè)去做。要提高地方政府投融資平臺信息透明度，推動促進(jìn)投融資平臺及時公開自身資金使用情況和信貸債務(wù)。要加強(qiáng)對地方政府隱性債務(wù)的外部監(jiān)督，對地方政府擔(dān)保行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，嚴(yán)禁將學(xué)校、政府辦公場所和醫(yī)院等公益性機(jī)構(gòu)所屬基礎(chǔ)設(shè)施納入抵押范圍。
　　
　　第三，城鎮(zhèn)化財權(quán)與事權(quán)相一致。合理劃分縣、鎮(zhèn)財稅的分配比例，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順財稅關(guān)系，改革財政預(yù)決算制度，使小城鎮(zhèn)成為一級獨(dú)立的財政，擁有自己的預(yù)算權(quán)和決算權(quán)。各城鎮(zhèn)還應(yīng)籌建和完善一級國庫，同時還要依據(jù)地方特色安排公共支出，建立健全自上而下以及小城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移支付體系，從而保證城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)和長遠(yuǎn)的發(fā)展。在財政層級結(jié)構(gòu)“扁平化”的過程中，進(jìn)一步理順政府間財政分配關(guān)系。
　　
　　第四，進(jìn)一步發(fā)揮金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用。加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合，明確金融支持的重點(diǎn)。出臺適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的針對性措施，特別注意城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整做好金融支持文章，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵。加強(qiáng)政策宣傳，做好相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合和信息溝通，形成政策合力。繼續(xù)加大創(chuàng)新城鎮(zhèn)化金融產(chǎn)品力度，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
　　
　　第五，建立健全促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的財稅政策體系。在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)時，各地必須立足于當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載能力，確定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，選擇符合該地區(qū)特點(diǎn)的推進(jìn)路徑。財稅政策的設(shè)計(jì)要充分考慮城鄉(xiāng)之間、人和自然、城市和鄉(xiāng)村文明之間的要求，在公共服務(wù)供給和收支內(nèi)容方面，應(yīng)適當(dāng)把握節(jié)奏、進(jìn)行靈活安排。對地方政府債務(wù)融資風(fēng)險進(jìn)行控制，關(guān)鍵在于控制債務(wù)增量引起的風(fēng)險，不是僅限于微觀層面上有無現(xiàn)金流，或者有沒有償還債務(wù)的資金來源，更重要的在于地方經(jīng)濟(jì)增長與債務(wù)能否形成良性循環(huán)。