醞釀9.3萬億平臺貸層級差異化管理 銀監(jiān)會警示融資平臺債券持有風險

    進入2013年，9.3萬億地方政府融資平臺貸款的安危仍然是懸在銀行頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍。
　　
　　3月12日，本報記者獨家獲悉，銀監(jiān)會已經(jīng)內(nèi)部下發(fā)了《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》（討論稿），除重申地方政府融資平臺貸款要“控制總量”外，該文還明確提出“隔離風險”的監(jiān)管思路——要求監(jiān)管部門和各家銀行均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計劃、理財產(chǎn)品等在內(nèi)的全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度。
　　
　　一位監(jiān)管人士透露，最引人注目的是，銀監(jiān)會首次明確提出，金融機構應審慎持有融資平臺債券，防范融資平臺變相融資。
　　
　　討論稿中，銀監(jiān)會要求各銀行應將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權限上收至總行，同時“各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔保?！?BR>　　
　　“這與年初四部委聯(lián)合出臺的463號文精神是高度一致的。”上述監(jiān)管人士如是說。
　　
　　所謂463號文，即財政部聯(lián)合多部委出臺的《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，該文件對2012年以來愈演愈烈的平臺公司借助信托、租賃、保險機構的表外融資行為明令禁止。
　　
　　3月12日，一位江蘇監(jiān)管機構人士告訴記者，463號文出臺后，蘇南某地區(qū)政府融資平臺通過信托計劃融資成功的只有一單，“被否決掉好幾單”。
　　
　　“2013年一方面要關注政府信用與債務擴張風險，另一方面也要關注政府財政增速收縮的風險?！?月10日，中誠信執(zhí)行副總裁閻衍告訴記者。
　　
　　年初統(tǒng)一制定地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管指導意見，已經(jīng)成為銀監(jiān)會近幾年來的工作重點，其中廣為人知的便是旨在實現(xiàn)平臺貸款降舊控新的2012年銀監(jiān)發(fā)12號文。
　　
　　總量控制雙紅線：對抗城鎮(zhèn)化投資沖動
　　
　　上述討論稿大抵定下了2013年政府融資平臺監(jiān)管思路——“控制總量、優(yōu)化結(jié)構、隔離風險、明晰職責”，即以政策不變?yōu)榛{(diào)，以降舊控新為重點，以風險緩釋為目標。
　　
　　3月7日，銀監(jiān)會主席尚福林透露，目前地方融資平臺貸款規(guī)模為9.3萬億，兩年只增長了2%，總量規(guī)模得到了控制。
　　
　　不過，外松內(nèi)緊，面對換屆之年投資擴張沖動的地方政府，銀監(jiān)會平臺貸款總量控制任務的壓力依舊很大。
　　
　　上述討論稿，銀監(jiān)會重申平臺貸款總量控制的底線不能動，并在2012年12號文的基礎上，再次劃出兩條紅線：其一，控制平臺貸款總量，各銀行在年度信貸計劃安排上不得新增融資平臺貸款規(guī)模，融資平臺貸款余額較2011年末不得增加；其二，控制平臺貸款占比。各銀行應嚴格控制融資平臺貸款占全部人民幣貸款的比重，確保該占比不超過本行2012年末的水平，切實防止銀行信貸資產(chǎn)在融資平臺領域的過度集中。
　　
　　不過，對于玩慣了數(shù)字游戲的中國銀行業(yè)而言，這又像一出掩耳盜鈴的劇目。今年1月份以來，中國銀行
　　
　　體系信貸沖動再次高漲，“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略引發(fā)了地方政府新一輪投資沖動。
　　
　　據(jù)本報記者調(diào)查，目前包括工、農(nóng)、中、建、國開行在內(nèi)的五家大型銀行近期相繼出臺了城鎮(zhèn)化及配套建設相關的融資支持計劃，1-2月份近1.7萬億的新增貸款，相當部分投向了城鎮(zhèn)化概念相關的基礎建設領域。
　　
　　“無論貸款還是債券融資，各地政府有關城鎮(zhèn)化投資計劃，背后都是‘類政府融資平臺’和‘準政府融資平臺’?！币晃坏胤姐y監(jiān)局人士分析稱，很多此類平臺尚未納入銀監(jiān)會動態(tài)監(jiān)測的平臺范圍內(nèi)。
　　
　　各家銀行競相宣稱融資平臺貸款余額及占比逐年下降的背后，監(jiān)管機構內(nèi)部卻曾發(fā)出多次警示，去年下半年以來，隨著基建投資趨向活躍，“少數(shù)銀行平臺貸款不降反升，平臺貸款總量控制的壓力較大。”
　　
　　一句話，銀監(jiān)會重點監(jiān)測監(jiān)管的融資平臺名單之外，還有名目繁多的新成立政府融資平臺和“類平臺”。
　　
　　“平臺層級 資產(chǎn)負債率”雙差異化管理
　　
　　過去一年，中國縣區(qū)級地方政府融資平臺在資本市場的擴容令人矚目。
　　
　　閻衍表示，2012年地級市以下發(fā)行人占比提升，縣級市主體級別較為集中。
　　
　　“2012年以來，共有70個縣級市的平臺發(fā)行過債券，實際融資規(guī)模達到1708.5億元。級別從A 到AA 不等，但主體級別為A 和AA 的縣級市分別僅有3個和1個，大部分主要集中在AA?！遍愌苷f。
　　
　　不過，2013年，對于區(qū)縣級平臺的膨脹，監(jiān)管機構或采取更為審慎的監(jiān)管態(tài)度：銀監(jiān)會將拿出一套“有保有壓”——層級差異化管理 資產(chǎn)負債率差異化管理——的新辦法。
　　
　　上述地方銀監(jiān)局人士解釋道，該辦法簡單說，就是要提升省級融資平臺（包含大連、寧波、廈門、青島、深圳等計劃單列市平臺，下同）保障性住房以及國家重點在建續(xù)建項目合理資金需求的支持力度，壓縮縣區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負債率平臺的貸款規(guī)模。
　　
　　因此，所謂平臺層級差異化管理，也按照省級、市級、縣區(qū)級平臺進行分級區(qū)別對待，即各銀行應充分考慮融資平臺管理水平和償債能力，新增貸款應主要支持符合條件的省級融資平臺和國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求；市級平臺新增貸款應主要用于支持省會城市設立的平臺；對財政收入較低、負債水平較高的非省會城市的地市級平臺以及各地區(qū)縣級平臺，應減少貸款發(fā)放，加大清收力度。
　　
　　“各銀行要確保省級平臺貸款占比不低于上年水平，縣、區(qū)級平臺貸款占比不高于上年水平?！鄙鲜霰O(jiān)管人士補充道。
　　
　　監(jiān)管新政策背后，恰是部分地級市地方本級一般預算收入增長緩慢，實際可支配財力下降，財政實力對償債保障有所下降。
　　
　　“城投債發(fā)行人資質(zhì)下移，應關注發(fā)行人較為集中的地方政府以及中西部平臺公司?！遍愌芨嬖V記者。
　　
　　此外，銀監(jiān)會還將實施平臺資產(chǎn)負債率差異化管理，以70%資產(chǎn)負債率紅線為界，各銀行今后要控制高資產(chǎn)負債率平臺的貸款比例，對資產(chǎn)負債率高于70%的平臺發(fā)放的貸款，在全部平臺貸款中占比不得超過35%；對資產(chǎn)負債率高于80%的平臺貸款，要逐步壓縮，不得新增，確保其在全部平臺貸款中占比不得超過15%。
　　
　　醞釀9.3萬億平臺貸層級差異化管理銀監(jiān)會警示融資平臺債券持有風險
　　
　　正如前文所述，2012年，在平臺貸款嚴格控制新增的大背景下，地方政府融資平臺包括城投債、基建信托、租賃、保險投資計劃等在內(nèi)表外融資方式大大擴容。
　　
　　從2012年二季度監(jiān)管工作會議開始，銀監(jiān)會便多次強調(diào)，一是要嚴厲打擊違法政策以各種名目“繞道”進入平臺的貸款，要求必須加以清收；二是，要全方位掌握平臺通過債券、信托等途徑融資的情況，科學預測其償債能力，防止過度授信和多頭授信。
　　
　　此番討論稿再度明確要建立全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度，討論稿提出，監(jiān)管部門和各銀行均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中票短融、信托計劃、理財產(chǎn)品等方式在內(nèi)的全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度。
　　
　　“在此基礎上，各家銀行要統(tǒng)籌考慮融資平臺總負債規(guī)模與其償債能力的匹配程度，加強對融資平臺的全面風險管理?！庇懻摳宸Q。
　　
　　而對于近幾年，平臺公司頻頻通過發(fā)行中票、短融、企業(yè)債“以債替貸”的方式，此番銀監(jiān)會更加明確要求各銀行將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權限上收至總行，并參照新增融資平臺貸款條件制度相應的融資平臺債券管理制度，實行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批。
　　
　　閻衍介紹，目前，平臺公司發(fā)行中票替代銀行貸款，發(fā)行短融解決短期流動性，發(fā)行企業(yè)債配合地方穩(wěn)增長的大項目融資，“借新還舊”較多，融資渠道較為通暢。
　　
　　“大部分城投債為銀行業(yè)金融機構持有，特別是部分城投債由于市場認可度不高，導致承銷銀行被動持券，這使得平臺風險仍大量留在銀行體系內(nèi)，并未得到有效分散，銀行的實際風險敞口上升?！痹阢y監(jiān)會人士看來，這恰是風險所在。
　　
　　據(jù)中誠信測算，城投債規(guī)模只占地方政府融資平臺債務規(guī)模的7%左右，除了表外融資大受限制外，銀監(jiān)會還強調(diào)防范融資平臺變相融資。
　　
　　文件規(guī)定，應繼續(xù)嚴格執(zhí)行“名單制”管理制度，各銀行不得對未納入“名單制”管理的經(jīng)濟實體（含2013年內(nèi)新設融資平臺）發(fā)放任何形式的，由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款。
　　
　　這一點延續(xù)了463號文對于平臺違規(guī)擔保、違規(guī)注資等命令。
　　
　　六大新增六大投放
　　
　　“各地換屆后會有一些新的發(fā)展思路和舉措，在地方新增財力有限的情況下，籌資壓力可能會傳導到銀行，原有地方債務的償還意愿可能減弱?！鄙鲜龅胤姐y監(jiān)局人士如是表達了他的擔憂。
　　
　　對于償付高峰期的到來，銀監(jiān)會重申要制定到期貸款還款方案——對于今年到期的融資平臺貸款，各銀行要與融資平臺、地方政府制定詳細的還款方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源，并于今年4月15日前上報各銀監(jiān)局和各銀行總行。
　　
　　同時，總量控制紅線背后，銀監(jiān)會也擬定了嚴控新增的六大條件，包括不存在將公益性資產(chǎn)和不符合規(guī)定的儲備土地作為資本注入的現(xiàn)象；借款人為企業(yè)法人的，其償債資金來源中不包括儲備土地預期出讓收入，且未按照政府授權承擔土地儲備只能和進行土地儲備融資；現(xiàn)金流全覆蓋；抵押擔保符合現(xiàn)行規(guī)定等等。
　　
　　“基本為463號文的細化。”上述地方監(jiān)管人士就此討論稿如是點評。
　　
　　在貸款投向上，也主要為六大方面：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目；三是列入國土資源部名錄的土地儲備機構的土地儲備貸款；四是公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設項目；五是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項目；六則是工程進度達到60%以上，且現(xiàn)金流測算達到全覆蓋的在建項目。
　　
　　其中最值得關注的是，經(jīng)濟適用房已不再屬于保障性住房建設項目融資支持方向。