“三個(gè)結(jié)合”防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

    前不久召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，把“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)任務(wù)之一，這體現(xiàn)了中央對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題的高度重視，也釋放出中央下大力氣整治地方政府性債務(wù)的明晰信號(hào)。能否有效防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)系中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系中國(guó)的金融穩(wěn)定和金融安全。今天，內(nèi)蒙古銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、本報(bào)專(zhuān)家委員會(huì)成員苑德軍博士做客《首席觀點(diǎn)》，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入的分析并提出了具體的防控措施。
　　
　　地方政府性債務(wù)的“量”與“質(zhì)”
　　
　　記者：前不久審計(jì)署公布了全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。您對(duì)目前我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做何評(píng)價(jià)？
　　
　　苑德軍：衡量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從地方政府性債務(wù)的“量”與“質(zhì)”兩方面進(jìn)行考察。
　　
　　債務(wù)規(guī)模是衡量債務(wù)主體債務(wù)負(fù)擔(dān)、評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要的數(shù)量指標(biāo)。按照歐盟成立初期《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的規(guī)定，歐元區(qū)各國(guó)政府的公共債務(wù)不得超過(guò)GDP的60%。盡管沒(méi)有哪一國(guó)際組織要求各國(guó)必須遵守這一標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上這一指標(biāo)已經(jīng)成了國(guó)際社會(huì)和債務(wù)分析實(shí)踐中界定政府負(fù)債率正常與否的警戒線。超過(guò)這一負(fù)債率，則被視為政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，要引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　從我國(guó)地方政府性債務(wù)融資渠道的現(xiàn)狀出發(fā)，寬口徑的地方政府性債務(wù)，包括地方政府融資平臺(tái)貸款、城投公司債（企業(yè)債、短券、中期票據(jù)等）、中央財(cái)政代地方發(fā)行和地方政府自辦發(fā)行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、劵商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資、上級(jí)財(cái)政借款、其他借款等。其中，平臺(tái)貸款和城投債兩項(xiàng)占主要地位。根據(jù)審計(jì)署的公告，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56 億元。截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率為36.74%。將或有債務(wù)折算在內(nèi)，2012年底全國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%。這兩個(gè)比例都低于60%的公共債務(wù)警戒線，表明我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。審計(jì)署的審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近三年省市縣政府債務(wù)平均年增長(zhǎng)率達(dá)20%，縣級(jí)政府債務(wù)更是高達(dá)26.59%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)GDP8%左右的名義增長(zhǎng)水平。截至2012年年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。這些數(shù)據(jù)表明，部分地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患不容低估。
　　
　　所謂地方政府性債務(wù)的“質(zhì)”，是指地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)，主要包括地方政府融資的主體結(jié)構(gòu)和政府舉債資金的投向結(jié)構(gòu)。這兩者都和地方政府性債務(wù)的償還能力密切相關(guān)。
　　
　　到2011年9月末，我國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)10468家，其中縣級(jí)平臺(tái)約占七成。經(jīng)濟(jì)中心城市、大多數(shù)省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)能力較強(qiáng)，因而具有較強(qiáng)的債務(wù)償還能力。而大多數(shù)縣級(jí)平臺(tái)在這方面則遜色許多。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)平臺(tái)以及為規(guī)避銀監(jiān)會(huì)“名單制”監(jiān)管新設(shè)的一些縣級(jí)平臺(tái)，情況更是不容樂(lè)觀。這些平臺(tái)所在地區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入狀況不佳，且平臺(tái)舉債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地方財(cái)政的承受限度，平臺(tái)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)也不盡合理，資產(chǎn)或是價(jià)值高估，或是變現(xiàn)能力較差，盈利水平也不高。從債務(wù)融資的投向看，絕大部分用在了交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)方面，即地方政府性債務(wù)最終大多形成了實(shí)物資產(chǎn)，有一些還是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這為債務(wù)的順利償還奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但也確有一些債務(wù)資金所投項(xiàng)目效益不佳，缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流。一些債務(wù)資金投向了資金回收期長(zhǎng)且收益水平低的基礎(chǔ)設(shè)施，有的甚至還投向了產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。有的債務(wù)到期時(shí)無(wú)法償還，不得不采用“借新還舊”的滾動(dòng)式融資來(lái)了結(jié)債務(wù)關(guān)系。
　　
　　地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)
　　
　　記者：雖然目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。這些風(fēng)險(xiǎn)隱患的具體表現(xiàn)是什么？
　　
　　苑德軍：盡管地方政府性債務(wù)總量尚處安全區(qū)間內(nèi)，但債務(wù)規(guī)模迅速膨脹和負(fù)債率不斷上升，加大了地方政府的償債壓力，而一些融資平臺(tái)管理水平不高，項(xiàng)目收益遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期，也加大了償債困難。這兩種情況交織在一起，放大了財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。立足我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和宏觀金融運(yùn)行的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下七個(gè)方面：
　　
　　一是經(jīng)濟(jì)減速下行使地方政府償債能力弱化的風(fēng)險(xiǎn)。受資源和環(huán)境約束強(qiáng)化、“三大紅利”（人口、制度和全球化紅利）對(duì)增長(zhǎng)拉動(dòng)效應(yīng)遞減等因素的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)步入中速增長(zhǎng)階段。而財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增速具有高度相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)減速必然影響地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)進(jìn)而影響其償債能力。產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力較大的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)減速幅度更大一些，其償債能力所受影響也更大。
　　
　　二是房地產(chǎn)泡沫破滅帶來(lái)的地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)多以土地作為融資抵押物，地價(jià)波動(dòng)直接影響其融資和債務(wù)償還能力。近年來(lái)隨著房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，地價(jià)也扶搖直上，“地王”頻出，地方政府的財(cái)政收入迅猛增加，融資平臺(tái)的融資規(guī)模也顯著擴(kuò)大。地價(jià)上漲成了地方政府債務(wù)擴(kuò)張的助推器。一些大城市高得離譜、令人咋舌的房?jī)r(jià)，嚴(yán)重透支了國(guó)民財(cái)富積累，阻礙了消費(fèi)擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為危害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的一顆毒瘤。時(shí)下，高房?jī)r(jià)已成強(qiáng)弩之末，支撐高房?jī)r(jià)的制度條件、市場(chǎng)環(huán)境和貨幣基礎(chǔ)正在發(fā)生改變。而一旦房?jī)r(jià)泡沫破滅，地價(jià)大幅下跌，地方政府的償債能力必然下降，以土地作抵押的融資項(xiàng)目，也必然遭受難以?xún)斶€本息的信用風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　三是期限錯(cuò)配帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的負(fù)債都是短期和中期，一般在5年以下，而其投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多周期長(zhǎng)，變現(xiàn)能力弱。這在客觀上帶來(lái)了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　四是地方政府“借新還舊”帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)累積。由于償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補(bǔ)債務(wù)黑洞的重要辦法。審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府的審計(jì)結(jié)果顯示，5個(gè)省會(huì)城市2012年政府債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的城市達(dá)38.01%。“借新還舊”本身并未消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從短期階段性風(fēng)險(xiǎn)向長(zhǎng)期性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。地方政府在“借新還舊”的同時(shí)繼續(xù)舉借新債，還會(huì)導(dǎo)致債務(wù)余額增大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的負(fù)面后果?；蛟S更為嚴(yán)重的是，眾多融資平臺(tái)大面積采用“借新還舊”，會(huì)產(chǎn)生“債務(wù)集合”和“債務(wù)共振”效應(yīng)。一旦貨幣政策收緊，市場(chǎng)資金緊張，融資平臺(tái)“借新還舊”受阻，資金鏈斷裂，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的概率就會(huì)增大，并由此引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　五是非信貸融資比重上升帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。2012年以來(lái)，由于融資平臺(tái)貸款監(jiān)管日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、不符合貸款條件的融資平臺(tái)紛紛轉(zhuǎn)向信托、券商、理財(cái)?shù)葯C(jī)構(gòu)尋求支持，非信貸融資規(guī)模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯為高。信托融資成本一般在10%以上，融資期限只有1-2年，券商資管計(jì)劃的融資成本高達(dá)15%左右。但能夠承受這么高成本的融資項(xiàng)目并不多，這實(shí)際上在融資環(huán)節(jié)就為債務(wù)的償還埋下了隱患。隨著同業(yè)業(yè)務(wù)、銀行理財(cái)業(yè)務(wù)等的逐步規(guī)范，金融機(jī)構(gòu)“期限錯(cuò)配”的現(xiàn)象將得到遏制，非信貸融資的順利性、足額性也難以保證。還應(yīng)該看到，由于新增平臺(tái)融資主體眾多，非信貸融資中融資主體的資質(zhì)也在不斷下降。比較典型的是城投債。2008年城投債的AAA級(jí)發(fā)行人和AA級(jí)發(fā)行人發(fā)行的債務(wù)規(guī)模占比分別為40.11%和32.38%，而到2012年年底，這兩個(gè)比率轉(zhuǎn)變?yōu)?5.86%和47.34%。融資主體資質(zhì)下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自然提高。
　　
　　六是融資主體相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的交叉風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)地區(qū)可能有幾家甚至十幾家融資平臺(tái)，這些平臺(tái)表面上是單一獨(dú)立法人，但實(shí)際上都由同一地方政府統(tǒng)一管理，融資和債務(wù)償還由政府統(tǒng)一安排，不同平臺(tái)之間還存在相互擔(dān)保的現(xiàn)象。這使得各平臺(tái)之間呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)性和風(fēng)險(xiǎn)傳染性。一旦某一平臺(tái)發(fā)生債務(wù)違約，便會(huì)因?yàn)檫@種連帶關(guān)系形成連環(huán)違約，形成債務(wù)違約的“多米諾骨牌”效應(yīng)，進(jìn)而放大該地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　七是地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范，投資低效或無(wú)效帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。有的平臺(tái)虛假出資，注冊(cè)資本不到位；有的平臺(tái)政企不分，舉債主體不明確；有的平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)不健全，高管中兼職官員過(guò)多；有的平臺(tái)地方政府對(duì)其的擔(dān)保承諾“一女多嫁”，有名無(wú)實(shí)；有的平臺(tái)人為粉飾財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，資產(chǎn)、營(yíng)收等存在水分；有的平臺(tái)為降低融資成本，評(píng)級(jí)、擔(dān)保虛高。凡此種種，都成為地方政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)源。
　　
　　防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行“三個(gè)結(jié)合”
　　
　　記者：今年我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)之一就是“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。我們應(yīng)當(dāng)采取哪些措施和手段來(lái)完成這項(xiàng)工作？
　　
　　苑德軍：地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的重要策源地。多措并舉防控這種風(fēng)險(xiǎn)，顯得十分迫切。而要使防控取得明顯實(shí)效，應(yīng)實(shí)行“三個(gè)結(jié)合”，即“治標(biāo)與治本相結(jié)合”、“短期應(yīng)對(duì)措施與長(zhǎng)期制度建設(shè)相結(jié)合”、“債務(wù)需求管理與資金供給管理相結(jié)合”。
　　
　　第一，破除“GDP至上”的政績(jī)觀，從源頭上遏制地方債務(wù)規(guī)模的過(guò)度膨脹。要把中組部改革地方干部政績(jī)考核辦法的精神落到實(shí)處，在地方干部政績(jī)考核中去除GDP和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率指標(biāo)而納入政府負(fù)債指標(biāo)，通過(guò)矯正政績(jī)導(dǎo)向使地方政府改變過(guò)度依靠舉債擴(kuò)大投資拉動(dòng)GDP的做法。
　　
　　第二，摸清債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，并根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)化解措施。各級(jí)地方政府和金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)在審計(jì)署新一輪審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排查摸底，逐筆梳理已發(fā)生的債務(wù)，搞清本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)情況，明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在及風(fēng)險(xiǎn)程度，并制定具體的化解預(yù)案，以便在局部和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，能夠居于主動(dòng)從容應(yīng)對(duì)。要構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，建立地方政府償債基金。
　　
　　第三，構(gòu)建涵蓋債務(wù)管理全過(guò)程的全方位防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。統(tǒng)一債務(wù)計(jì)算口徑，建立債務(wù)信息報(bào)告制度，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，提高地方債務(wù)信息透明度。把地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，充分發(fā)揮人大對(duì)地方政府舉債的審議監(jiān)督作用，完善規(guī)范地方政府舉債的法律法規(guī)，建立地方政府債務(wù)決策和管理問(wèn)責(zé)制。改革財(cái)稅制度，平衡地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并厘清中央與地方處置地方債務(wù)的權(quán)責(zé)。加快推出市政債，拓寬地方政府融資渠道，完善地方政府市場(chǎng)化融資機(jī)制，促進(jìn)地方政府“陽(yáng)光融資”。要通過(guò)這一系列制度強(qiáng)化地方政府舉債的自我約束，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)“去杠桿化”。
　　
　　第四，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)監(jiān)管。根據(jù)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、財(cái)政收入水平、以往控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素，確定舉債規(guī)模上限，嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)增量?？紤]到縣級(jí)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，應(yīng)把其作為監(jiān)管重點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)新設(shè)平臺(tái)的監(jiān)管，并把隱性平臺(tái)納入監(jiān)管部門(mén)的視野。進(jìn)一步規(guī)范非信貸融資，遏制地方政府通過(guò)“影子銀行”渠道實(shí)施的債務(wù)擴(kuò)張。加強(qiáng)對(duì)債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，消除抵押物價(jià)值高估、債券評(píng)級(jí)和擔(dān)保虛高的現(xiàn)象。金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)同財(cái)政、審計(jì)等政府部門(mén)和地方政府金融辦的溝通協(xié)調(diào)，形成防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合力。