多渠道解決地方政府債務(wù)和融資

    中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2014年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一是著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作。2013年底審計(jì)署公布了對政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告，鎖定了各地方政府債務(wù)存量，為下一步債務(wù)考核奠定了基礎(chǔ)。地方政府債務(wù)問題得到前所未有的重視。
　　
　　地方政府在化解存量債務(wù)的同時(shí)，還面臨著發(fā)展融資的問題。中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》（下稱《通知》）提出不能以國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）論英雄，加強(qiáng)對政府債務(wù)狀況的考核，把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)。但是中組部負(fù)責(zé)人同時(shí)強(qiáng)調(diào)，地方政府考核不是不要GDP了，不是不要發(fā)展了，也不是不考核發(fā)展了，而是要準(zhǔn)確考核科學(xué)發(fā)展、全面發(fā)展的成效。
　　
　　地方政府發(fā)展的任務(wù)沒有減少，保持環(huán)境、改善民生的任務(wù)也得以加強(qiáng)。只有保持一定的發(fā)展速度，才能緩解就業(yè)壓力，地方經(jīng)濟(jì)才有活力，也才能在發(fā)展中解決民生和環(huán)境問題。城鎮(zhèn)化過程中還需要繼續(xù)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市的品質(zhì)。地方政府需要大力改善空氣、水和環(huán)境，為人民提供宜居安居條件。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面地方政府也是責(zé)無旁貸的。
　　
　　國際金融危機(jī)爆發(fā)以來地方政府債務(wù)快速上漲，引起擔(dān)憂。從公布的數(shù)據(jù)看，我國地方政府債務(wù)占GDP比重在國際上處于較低水平，而且前幾年投資形成的資產(chǎn)具有一定自償能力。審計(jì)署公布2013年中期政府實(shí)有負(fù)債20.7萬億元，或有負(fù)債9.58萬億元，實(shí)有負(fù)債率36.7%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控?？傮w來看，在公有制和社會(huì)主義優(yōu)越性下，我國政府有能力也有資源解決發(fā)展問題以及相關(guān)融資債務(wù)問題。
　　
　　各地方政府面臨的債務(wù)壓力呈現(xiàn)分化態(tài)勢。按照明斯基理論，債務(wù)分為三種類型：套期、投機(jī)和龐氏融資，其中前者現(xiàn)金流可以覆蓋本息，中者只能覆蓋利息，后者只能借新還舊。根據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告，我國政府性債務(wù)資金來源以銀行貸款為主，處理不當(dāng)可能出現(xiàn)不良資產(chǎn)。地方債久期僅5年，遠(yuǎn)低于美國的15年，近三年每年到期20%；對土地出讓金的依賴高達(dá)37%，一旦土地市場回落，將產(chǎn)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于借短用長，今后幾年內(nèi)債務(wù)集中到期，需要償付的金額較大，面臨較大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府債務(wù)還存在不規(guī)范、不透明等問題。
　　
　　中央加強(qiáng)支出責(zé)任
　　
　　政府債務(wù)問題即是財(cái)政問題。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對財(cái)政體制給予空前的重視，提出編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)務(wù)報(bào)告，進(jìn)一步確立地方政府作為金融市場參與者的主體地位和邊界。同時(shí)，政府還是監(jiān)管者。正如政府既是商品和服務(wù)市場參與者，也是監(jiān)管者。如果不建立預(yù)算硬約束機(jī)制，沒有可持續(xù)的融資再融資機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以緩釋，發(fā)展融資難以持續(xù)，地方發(fā)展也難以保障。解決之道，除了遵循常規(guī)的增收節(jié)支、厲行節(jié)約之外，還應(yīng)著眼于劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)；引入民營資本和外資等。
　　
　　解決地方政府債務(wù)和融資問題，首先需要按照《決定》要求，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適當(dāng)集中中央事權(quán)。進(jìn)一步明確中央和地方事權(quán)劃分。財(cái)政部長樓繼偉在接受新華社記者采訪時(shí)表示，目前中國中央地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理事項(xiàng)較多。這種格局造成目前中央財(cái)政本級支出只占全國總支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%。樓繼偉表示，改革的方向就是在合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任。同時(shí)，通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財(cái)力分配，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。
　　
　　其次，在建立地方政府債務(wù)硬約束機(jī)制的前提下，允許地方政府發(fā)行債務(wù)工具融資。城鎮(zhèn)化投資金額大、周期長，建設(shè)成本需要代際分擔(dān)，可以充分發(fā)揮金融市場長期融資功能，發(fā)行市政債等債務(wù)工具融資。市政債償還來源主要包括稅收和使用者付費(fèi)。傳統(tǒng)觀念和做法上，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施被視為公共品，由政府使用稅收建設(shè)，向納稅人免費(fèi)提供。傳統(tǒng)做法存在財(cái)政壓力大、成本控制困難等缺陷，授權(quán)、外包、補(bǔ)貼等各種公私合作逐漸興起，使用者付費(fèi)成為重要的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式。市政債是在金融市場公開融資行為，需要披露信息和發(fā)債評級，這使得地方政府債務(wù)情況置于市場監(jiān)督下，有利于預(yù)算硬約束。此外，還可以嘗試資產(chǎn)證券化方式融資。
　　
　　再次，吸收民間資本和外資通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，鼓勵(lì)設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投資基金?！稕Q定》明確提出確立企業(yè)投資主體地位。除了國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。在城市基礎(chǔ)設(shè)施引入社會(huì)資本方面，政府應(yīng)負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)管，引資應(yīng)采用公開招標(biāo)等方式做到公開公正，加強(qiáng)消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)治理。在特許經(jīng)營過程中應(yīng)明確雙方權(quán)利義務(wù)、明確規(guī)定政府監(jiān)督方式、明確社會(huì)資本退出條款。
　　
　　設(shè)立城建銀行
　　
　　又次，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)《決定》要求，銀監(jiān)會(huì)在工作任務(wù)中也提到成立城市基礎(chǔ)設(shè)施政策性金融機(jī)構(gòu)。目前，在地方政府融資中擔(dān)負(fù)重要角色的政策性銀行是國家開發(fā)銀行，其開創(chuàng)的和地方政府簽署整體協(xié)議風(fēng)行一時(shí)，甚至為商業(yè)銀行爭相效仿。經(jīng)過上一輪的擴(kuò)張，目前商業(yè)銀行面臨資本約束、資金約束、不良資產(chǎn)約束、理財(cái)約束、資產(chǎn)收益率約束，貸款和資產(chǎn)規(guī)模難以像以前那樣增長，銀監(jiān)會(huì)還明確提出不得增加對地方政府貸款。在美國，房利美和房地美兩大政策性公司在住房建設(shè)和改善方面發(fā)揮很大作用。我國地方政府面臨保障房、廉租房的建設(shè)任務(wù)重，需要政策性金融介入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金金融市場化運(yùn)作。新設(shè)立的城鎮(zhèn)建設(shè)政策性銀行業(yè)務(wù)將可能服務(wù)個(gè)人，為購買保障房、租住廉租房的人員提供服務(wù)，這也將填補(bǔ)國家開發(fā)銀行主要為政府和公司服務(wù)所留下的空白。各地方多年積累的住房公積金等資金也應(yīng)在設(shè)立城建政策銀行過程中加以規(guī)范。
　　
　　最后，清產(chǎn)核資、處置變現(xiàn)部分資產(chǎn)。由于歷史積累，政府掌握許多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、土地、股權(quán)和無形資產(chǎn)等資源。這些資源可藏之于民、用之于民。在保持國家控制力的前提下，適時(shí)高位減持一部分，用于補(bǔ)充發(fā)展和保障方面的資金缺口。運(yùn)作得當(dāng)，在緩解財(cái)政壓力的同時(shí)還可實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效利用和保值增值。許多政府性資產(chǎn)處于產(chǎn)權(quán)不清晰、核算不準(zhǔn)確的狀態(tài)，通過清產(chǎn)核資還可能進(jìn)一步界定產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。
　　
　　（作者為中國人民銀行金融研究所副所長。本文轉(zhuǎn)自《清華金融評論》，僅代表個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，不代表任何單位意見。）