地方應(yīng)戰(zhàn)融資平臺大考
經(jīng)歷了2009年的信貸大潮和“四萬億”的投資刺激之后，2010年初，一場規(guī)范和排查地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的行動又如期而至。
實(shí)際上，從去年年底，包括財(cái)政部、央行和銀監(jiān)會等部門開始注意到地方融資平臺醞釀的風(fēng)險(xiǎn)。
2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶公開提出“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。
拉網(wǎng)式排查風(fēng)險(xiǎn)
形勢嚴(yán)峻，財(cái)政部、央行和銀監(jiān)會等部委開始聯(lián)合起來對地方融資平臺進(jìn)行拉網(wǎng)式的排查。
“可怕就可怕在誰也不知道地方融資平臺到底有多少，舉債規(guī)模到底有多大?！辟F州省財(cái)政廳廳長李岷對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者表示。
財(cái)政部率先動手，去年年底，本報(bào)獨(dú)家報(bào)道財(cái)政部下發(fā)文件，緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資。
《擔(dān)保法》等法律文件都明確規(guī)定，國家政府機(jī)關(guān)不得擔(dān)保，盡管地方融資平臺向銀行貸款和向社會公眾集資并不盡相同，但都同樣處于違規(guī)擔(dān)保的陰影之下。
此外，近期財(cái)政部將牽頭在全國進(jìn)行一次大規(guī)模的地方負(fù)債和融資平臺舉債的全面清理，政府融資平臺公司與政府直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)，都在這次清查之列。
同時，李岷對本報(bào)記者表示，國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)初步擬定了一份關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)和融資管理問題的文件，正在收集地方政府和有關(guān)部委的意見反饋。
今年初，銀監(jiān)會開始責(zé)令各家銀行，對平臺公司貸款“項(xiàng)目包”進(jìn)行逐項(xiàng)開包評估檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有貸款資金沒有對應(yīng)相應(yīng)項(xiàng)目，原則上將收回該項(xiàng)貸款。
上海銀監(jiān)會3月8日發(fā)布新聞稿稱，在滬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要通過“解包還原、重新立據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)分類、保全有力，加強(qiáng)協(xié)作、整體評估”，加強(qiáng)和完善政府融資平臺企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。
其中，“解包還原、重新立據(jù)”就是要求銀行對政府融資平臺企業(yè)2009年底貸款逐筆打開梳理，對每筆貸款逐個開展重新評審和嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)排查。
對項(xiàng)目貸款報(bào)批手續(xù)、環(huán)評結(jié)果、用地審批、項(xiàng)目資本金到位、銀行內(nèi)部審批及擔(dān)保落實(shí)情況進(jìn)行審核；對流動資金貸款要重點(diǎn)審核貸款資金實(shí)際用途、銀行內(nèi)部審批及擔(dān)保落實(shí)情況等各項(xiàng)要求，同時逐戶登記造冊、按企業(yè)建立信貸臺賬。
全國政協(xié)委員、上海銀監(jiān)局局長閻慶民兩會期間對本報(bào)記者表示：“目前要督促銀行把貸款包重新打開，第一看項(xiàng)目資本金是否真實(shí)，如果是真實(shí)的，再看是否符合貸款程序，同時符合產(chǎn)業(yè)政策的要求，第三看其中抵押擔(dān)保的手續(xù)是否合規(guī)?！?/P>
在此基礎(chǔ)上，根據(jù)還款來源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別和分類：對于具有穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流和第一還款來源、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、抵（質(zhì)）押品完備且手續(xù)齊全的貸款，可繼續(xù)予以信貸支持；對于缺乏第一還款來源、現(xiàn)金流不足的貸款，應(yīng)落實(shí)第二還款來源，確保還款有保障；對不符規(guī)定投向產(chǎn)能過剩行業(yè)、違規(guī)挪用或資金閑置的貸款，要下決心采取多種措施盡早回收。
地方千方百計(jì)應(yīng)戰(zhàn)
在如此形勢下，地方面臨著兩難處境，一方面，“四萬億”需要地方配套的項(xiàng)目大部分工期都長達(dá)兩到三年，今年的配套任務(wù)不會比去年少；另外一方面，對地方融資平臺的排查將降低地方的資金配套能力。
一些地方選擇了主動收縮戰(zhàn)線。比如，山東省去年底發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府融資管理工作的意見》（下稱《意見》），要求設(shè)區(qū)的市及縣級政府要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，優(yōu)化整合本地資源，規(guī)范設(shè)立融資平臺；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不得設(shè)立融資平臺。
將地方融資平臺的資金納入預(yù)算成為山東的主要應(yīng)對方法。上述《意見》規(guī)定，為規(guī)范政府融資運(yùn)作程序，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，山東規(guī)定政府融資融入資金實(shí)行統(tǒng)一預(yù)算，計(jì)劃管理，合法運(yùn)作、?？顚Ｓ谩?/P>
同時，融資平臺須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專用賬戶，將所承擔(dān)的政府投資項(xiàng)目與自營業(yè)務(wù)和其他委托業(yè)務(wù)分開，進(jìn)行分別管理，獨(dú)立核算，并及時將資金運(yùn)作情況和財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況上報(bào)主管部門。
另外一些地方則考慮對地方融資平臺進(jìn)行注資。安徽則考慮以減持國有股的手段向地方融資平臺注入資金，以發(fā)揮政府“做實(shí)”地方融資平臺的作用。
全國政協(xié)委員、河北省企業(yè)家協(xié)會會長王永忠接受本報(bào)記者專訪時表示，地方融資平臺的一個方向之一就是成為市場主體參與市場競爭，每一個市場主體其實(shí)都有投融資的功能。
全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授李稻葵在兩會期間接受本報(bào)記者采訪時也表示，實(shí)際上地方政府的資產(chǎn)很多，其償債能力并無問題，完全可以考慮出售資產(chǎn)來做實(shí)地方融資平臺。
第三種方式則是繞開銀行轉(zhuǎn)向信托公司，在目前地方融資平臺的資金來源中，80%的資金來源于銀行信貸，在銀行信貸日益收緊的情況下，不少地方融資平臺開始轉(zhuǎn)而向信托公司獲得資金。
據(jù)《金融時報(bào)》報(bào)道，在去年的信貸狂潮中，銀行紛紛選擇暫時將貸款售予信托公司，從而將貸款從其資產(chǎn)負(fù)債表上轉(zhuǎn)移，銀行也因此能夠達(dá)到信貸額度或資本充足率目標(biāo)，同時，信托公司近來越來越多地與銀行一道為地方融資平臺提供融資。
另據(jù)新華海外財(cái)經(jīng)報(bào)道，河南某市政府投資公司負(fù)責(zé)人表示，由于財(cái)政部相關(guān)政策使得從銀行貸款越來越難，其所在的公司將向信托公司尋求貸款。
央行一位地方分行行長對本報(bào)記者表示，其具體的做法是銀行通過信托理財(cái)?shù)姆绞綄⑼度谫Y平臺的貸款轉(zhuǎn)成理財(cái)產(chǎn)品，這樣可以為后續(xù)的貸款提供額度。
但是這條路似乎也被堵住了，中國銀監(jiān)會副主席蔡鄂生在銀監(jiān)會網(wǎng)站9日發(fā)布的公告中稱，非銀監(jiān)管今年要“抓重點(diǎn)，抓專項(xiàng)，建機(jī)制”。其中,“抓重點(diǎn)”就是要對銀信合作、信政合作、平臺融資、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題,以及房地產(chǎn)、證券等敏感性業(yè)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)研究和監(jiān)管。
在同一公告中，銀監(jiān)會主席劉明康說：“要重點(diǎn)關(guān)注銀信合作業(yè)務(wù)、信政合作業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)等熱點(diǎn)業(yè)務(wù)，防止非銀機(jī)構(gòu)成為商業(yè)銀行規(guī)避政策的通道?！?/P>
閻慶民則為地方融資平臺指出了另外一條道路，他表示，政府融資平臺的融資來源過度集中于銀行貸款，未來的融資渠道應(yīng)更加多樣化，來自銀行系統(tǒng)的融資額應(yīng)與其他渠道的融資額持平。
閻慶民建議，如果地方融資平臺集團(tuán)下面有上市公司，則可以考慮多利用資本市場，進(jìn)行定向增發(fā)或者配股；或以平臺下面的公司作為主體，在中央給定指標(biāo)范圍之內(nèi)發(fā)行公司債或企業(yè)債，通過評級、承銷以及發(fā)債的擔(dān)保，使得若干部門對平臺公司同時負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，這樣更容易把融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
財(cái)力與事權(quán)相匹配
盡管上述方法能夠緩解一時的燃眉之急，但是在李岷看來，地方融資平臺問題的根本還在于地方的財(cái)力和事權(quán)不相匹配，治本之道在于合理分配中央和地方的事權(quán)。
業(yè)內(nèi)人士指出，分稅制改革之后，財(cái)政收入逐漸向中央集中，地方財(cái)政收入在總收入中的比重逐漸下降；而事權(quán)即支出責(zé)任卻逐漸下放。
財(cái)政部科研所所長賈康10日在接受包括本報(bào)記者在內(nèi)的媒體采訪時表示，分稅制改革之前，中央和地方在總收入中的比重大概為4：6，而分稅制改革之后，這一比例變?yōu)?：4。
盡管財(cái)政部有關(guān)官員對此多次做出解釋說，中央財(cái)政每年都會通過大量的轉(zhuǎn)移支付將財(cái)政資金重新?lián)芑氐胤绞褂茫窃谵D(zhuǎn)移支付中，超過一半資金都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即每一筆錢都有其特定的取向，地方對此沒有支配權(quán)。
在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的情況下，地方支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大的缺口，很多地方的財(cái)政變成了吃飯財(cái)政，僅僅夠發(fā)放公職人員的工資，而基本的公共服務(wù)都無法提供，更不用說基本建設(shè)了。
“而中國目前的市場體制還是帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，中央投資一個項(xiàng)目往往要指令地方進(jìn)行資金配套，這就導(dǎo)致地方不得不在財(cái)政收入之外尋求其他資金來源?！崩钺赫f。
而中國的預(yù)算法規(guī)定，地方政府不能發(fā)行債券，也不能列赤字，這就使得地方政府通過地方融資平臺來獲得資金提供公共服務(wù)和進(jìn)行基本建設(shè)投資。
同時沒有“一級政府一級債權(quán)”的體制約束，很多地方政府在通過融資平臺舉債往往面臨“道德風(fēng)險(xiǎn)”的誘惑。
有專家分析說，地方政府往往抱著“中央政府不會讓地方政府破產(chǎn)”的心態(tài)，以超過財(cái)政收入兩三倍的規(guī)模大量舉債，形成“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在一些地方官員心中，也有著“錢我來花，債讓繼任者去還”，“市政建設(shè)的政績是我任期內(nèi)的，哪怕身后債務(wù)如同洪水滔滔”的想法。
在李岷看來，要徹底解決地方融資平臺的問題，首先需要中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政權(quán)之間將事權(quán)進(jìn)行合理的劃分，“首先要明確什么事情是你該干的，什么事情是我該干的”，然后根據(jù)事權(quán)配備相應(yīng)的財(cái)力，包括地方財(cái)政收入、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方發(fā)債收入。
明確了事權(quán)之后，才有可能對地方政府所需財(cái)力和發(fā)債規(guī)模進(jìn)行估算和控制，才敢大膽地將“發(fā)債的前門打開，而不要跳窗子了”。
不少學(xué)者長期呼吁中央政府放開地方政府的發(fā)債權(quán)，讓其直面市場。賈康10日對本報(bào)記者表示，地方政府融資的發(fā)展，在市場經(jīng)濟(jì)和分稅分級財(cái)政體制模式下，有其必然性，目前又加上了“四萬億”項(xiàng)目配套資金的強(qiáng)大需求，對其做出簡單禁止是行不通的，所以大思路上應(yīng)回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧。
賈康建議，當(dāng)前要“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”，打造一套可控風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)運(yùn)行的地方“陽光融資”的制度和法紀(jì)。
當(dāng)務(wù)之急，一是應(yīng)強(qiáng)化國家綜合部門自上而下對各地融資規(guī)模的監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)；二是應(yīng)強(qiáng)化地方各級人大、政協(xié)對政府融資的審批與制約；三是應(yīng)強(qiáng)化金融市場監(jiān)管部門、審計(jì)部門對于政府融資活動的監(jiān)控、審計(jì)。
而實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)相匹配一直是財(cái)政部近幾年來的工作重心。在此次政府工作報(bào)告中一個不顯山露水的表述卻讓李岷大為高興：“健全省以下財(cái)政管理體制，完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制。”
“這意味著縣級政府的事權(quán)基本劃分清楚，意味事權(quán)劃分邁出了重要的一步，以后可以逐漸確定鄉(xiāng)級、市級和省級等各級政府的職權(quán)?！崩钺赫f。
詳解地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)
熊劍鋒
地方融資平臺的債務(wù)到底有多少？到底有哪些風(fēng)險(xiǎn)？兩會期間，地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)成為代表和委員們熱議的焦點(diǎn)問題。
地方融資“綁架”國家？
全國政協(xié)委員、交銀施羅德基金公司副總經(jīng)理謝衛(wèi)遞交的題為《關(guān)于規(guī)范地方融資平臺的建議》的提案同樣指出，地方政府通過融資平臺進(jìn)行融資存在多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，他甚至認(rèn)為地方融資平臺有可能“綁架”國家財(cái)政和銀行。
一位來自地方融資平臺的全國政協(xié)委員對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》表示，地方融資平臺當(dāng)前面臨的是四大風(fēng)險(xiǎn)：舉債規(guī)模過大、融資平臺數(shù)量過多、地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保和銀行不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)。
所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。
通常的做法是地方政府給予劃撥土地、股權(quán)等資產(chǎn)，包裝出一個從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。
而實(shí)際上，地方融資平臺由來已久，只不過在這一輪應(yīng)對金融危機(jī)的過程讓其引發(fā)公眾和社會的關(guān)注。
2008年年底，中央出臺四萬億應(yīng)對金融危機(jī)的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務(wù)，地方融資平臺成為主要的融資工具。
對于目前地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模尚無權(quán)威的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，只有5萬億、6萬億和8萬億幾種不同的估算。
中金公司日前發(fā)布的一份報(bào)告認(rèn)為，2009年底地方政府融資平臺貸款余額達(dá)到約6萬億至7萬億元，此后還將進(jìn)一步上升，直到2011年達(dá)到峰值，為9.8萬億。
報(bào)告認(rèn)為，從2012年開始，地方政府償債能力下降較快，潛在風(fēng)險(xiǎn)可能會逐漸顯示。地方政府融資平臺貸款余額將逐步回落，至2014年為4.9萬億，接近于2008年底的水平。
而至少5萬億的新增債務(wù)規(guī)模也超過了地方政府一年的財(cái)政收入的總額，即其地方財(cái)政的負(fù)債率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了100%。
中金報(bào)告認(rèn)為，鑒于從2012年起償付本金的余額顯著上升，地方政府償債率將從2009年的12.0%繼續(xù)逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后緩慢回落但繼續(xù)保持在20%以上，直至2014年下降為19.5%，回落到20%的警戒線以下。
地方政府建融資平臺的層級也逐步向下移動，由省級政府向市（地）級、縣（市）級移動，甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在有70%的投融資平臺是集中在區(qū)縣級。
在此背景下，地方融資平臺的數(shù)量急劇擴(kuò)張至數(shù)千，當(dāng)前業(yè)內(nèi)對此的估算范圍在4000家到8000家左右。
區(qū)縣融資發(fā)熱
做了大量調(diào)研的國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長魏加寧發(fā)現(xiàn)，今年以來地方政府投融資平臺數(shù)量增長非?？欤@類融資平臺以前主要集中在省級單位，最多在地級市，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)大量的區(qū)、縣以及縣級市都有大量的投融資平臺。
業(yè)內(nèi)專家指出，這些公司的設(shè)立、運(yùn)作不規(guī)范，包括資本金來源、資產(chǎn)的組成以及貸款的使用很不規(guī)范。從實(shí)際情況來看，受政府財(cái)力的限制，政府融資平臺的層級越低，其運(yùn)作越不規(guī)范，潛在風(fēng)險(xiǎn)也越大。
一些地方政府出于各種目的，在擴(kuò)大融資量的同時，盡可能延長融資償還的期限，把還貸負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)給了后幾屆政府。
業(yè)內(nèi)人士指出，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況錯綜復(fù)雜，部分地方政府債務(wù)管理比較混亂以及各地融資平臺在貸款使用上缺乏統(tǒng)一安排和部署等問題。
另外一個風(fēng)險(xiǎn)是地方融資平臺融資擔(dān)保不規(guī)范，存在瑕疵。銀行為防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，通常都會要求借款人提供融資擔(dān)保。
地方政府為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，就想方設(shè)法向銀行出具各種形式的擔(dān)保，既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財(cái)政出具還本付息的承諾函，盡管這種做法在法律上有瑕疵但卻有一定的普遍性。
銀行方面，據(jù)兩會期間各地銀監(jiān)局的委員和代表透露，中國銀監(jiān)會已把地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)列為今年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首，要求金融機(jī)構(gòu)在最遲6月末打開地方融資平臺“資產(chǎn)包”，進(jìn)行項(xiàng)目還原清理評估。同時，嚴(yán)格控制地方融資平臺新增貸款，對違規(guī)貸款進(jìn)行責(zé)任追究。
