政策收緊地方融資或更加困難 巨額地方債存風(fēng)險(xiǎn)

一系列預(yù)警之后，防范地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒂袑?shí)質(zhì)性推進(jìn)。

　　最近，有媒體援引消息人士的話稱，4月22日至23日，監(jiān)管部門將組織各大銀行召開內(nèi)部會(huì)議，討論地方政府融資平臺(tái)貸款的新操作準(zhǔn)則，以控制貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　此前，在各商業(yè)銀行對(duì)本行地方融資平臺(tái)的“項(xiàng)目包”進(jìn)行自查之后，有關(guān)監(jiān)管部門又要求商業(yè)銀行在2010年三季度末前完成政府平臺(tái)貸款擔(dān)保方式的轉(zhuǎn)換。

　　專家表示，有關(guān)部門透露出的政策壓力，會(huì)使得地方增量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上得到控制，同時(shí)，地方融資將會(huì)更加困難。不過，雖然地方負(fù)債規(guī)模有增大的趨勢(shì)，但我國地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是可控的，并不是極度膨脹的，倒是促成地方債務(wù)問題的各種因素應(yīng)引起關(guān)注。

　　上述專家還認(rèn)為，規(guī)范地方融資平臺(tái)的關(guān)鍵是如何將地方債的管理切實(shí)地規(guī)范起來，建立健全穩(wěn)妥可靠的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制，讓民間資本和社會(huì)其他資本能夠順利地進(jìn)入更多領(lǐng)域，才是治本之道。

　　頻遭預(yù)警　規(guī)范地方融資動(dòng)作漸多

　　今年以來收緊信貸等一系列政策表明中央規(guī)范地方融資的意圖已越來越明顯，最近，有關(guān)部門或已經(jīng)開始做出“實(shí)質(zhì)性”動(dòng)作。

　　本周，有消息稱，4月22日至23日，監(jiān)管部門將組織各大銀行召開內(nèi)部會(huì)議，討論地方政府融資平臺(tái)貸款的新操作準(zhǔn)則，以控制貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　不可否認(rèn)，“通過地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)的大量負(fù)債，不僅提高了地方配套資金的到位率，而且從整體上保證了中國經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”然而，“經(jīng)過2009年的"充氣式"膨脹，地方政府融資平臺(tái)潛在的問題已引起國家關(guān)注?！眱蓵?huì)期間，全國政協(xié)委員于小文在發(fā)言中提到。

　　今年以來，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警的消息頻現(xiàn)報(bào)端。消息稱，針對(duì)地方融資平臺(tái)貸款普遍缺乏有效擔(dān)保的問題，有關(guān)監(jiān)管部門已要求商業(yè)銀行在2010年三季度末前完成政府平臺(tái)貸款擔(dān)保方式的轉(zhuǎn)換。

　　此前的公開信息顯示，各商業(yè)銀行已經(jīng)開始對(duì)本行地方融資平臺(tái)的“項(xiàng)目包”進(jìn)行自查。銀行業(yè)也被要求停止向僅以地方政府未來收入為支持、沒有注冊(cè)資本金的投資工具發(fā)放新貸款。

　　更早些時(shí)候，今年1月，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會(huì)議上提出，盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同月，央行行長周小川警告，相關(guān)問題處理不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致地方政府的融資平臺(tái)無法償還債務(wù)，給銀行帶來不良資產(chǎn)并造成其他問題。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在一次全國電視電話會(huì)議上要求銀行高管全面評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　“地方債務(wù)問題的確值得高度重視，地方融資平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠企業(yè)債券、中期票據(jù)、銀行貸款等形式，因此金融部門對(duì)此加以預(yù)警是正常的?！敝袊缈圃贺?cái)貿(mào)所研究員楊志勇對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》說。據(jù)估計(jì)，各銀行2009年投向政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的貸款，占整體新增貸款的40%至50%。

　　事實(shí)上，不僅金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政部、審計(jì)署都對(duì)地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)從不同角度多次予以預(yù)警。兩會(huì)期間，財(cái)政部部長謝旭人曾表示將進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺(tái)。更早些時(shí)候，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》，要求立即停止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為，旨在提醒地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另據(jù)了解，2010年國家審計(jì)署將重點(diǎn)審計(jì)地方融資平臺(tái)運(yùn)營情況。

　　于小文認(rèn)為，地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上以未來經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)地方財(cái)政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)，這種風(fēng)險(xiǎn)并非哪家銀行所能掌控。加之，此類貸款期限普遍較長，中長期貸款居多，風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和延后性。

　　對(duì)于有關(guān)部門透露出的政策壓力，楊志勇推測(cè)，這會(huì)使得地方增量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上得到控制，同時(shí)，地方融資將會(huì)更加困難。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院財(cái)政系主任、教授曾康華也認(rèn)為，有關(guān)部門出臺(tái)一些政策會(huì)使地方政府融資行為受到約束，今后地方政府的融資更加規(guī)范，其融資規(guī)模與還款能力也將更加協(xié)調(diào)。

　　規(guī)模成謎　地方債務(wù)問題由來已久

　　為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊，我國實(shí)行擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策，兩年內(nèi)將以1.18萬億元的財(cái)政資金拉動(dòng)社會(huì)資金配套形成4萬億左右的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，這就需要耗用大量中長期資金，一定程度上提高了地方政府對(duì)債務(wù)的依賴程度。

　　然而，“地方債務(wù)的規(guī)模究竟有多大，實(shí)際上是一個(gè)非常難以準(zhǔn)確回答的問題?！痹等A說。

　　地方政府的負(fù)債規(guī)模流傳著多個(gè)版本。有數(shù)據(jù)顯示，全國3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元，平均負(fù)債率高達(dá)60%以上。有的統(tǒng)計(jì)，2009年市縣兩級(jí)投融資平臺(tái)產(chǎn)生了5萬億以上的債務(wù)，有的則稱，地方政府所設(shè)投資工具積累的債務(wù)總額達(dá)6萬億元。

　　南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副研究員李冬妍解釋說，根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府是不允許赤字和發(fā)債的，這樣，政府債務(wù)就處于一種非法、隱形地位，難以公開去評(píng)估；其次，各類不同項(xiàng)目由不同部委或同一部委的不同司、處分別審批，審批部門掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無法將地方各類項(xiàng)目總負(fù)債水平作為審核指標(biāo)。

　　“目前以各種變相形式和地方政府融資平臺(tái)形式發(fā)行的地方債沒有納入到地方預(yù)算，舉債資金使用的預(yù)算約束不到位，透明度和規(guī)范性都不足，容易釀成風(fēng)險(xiǎn)?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說。

　　但他同時(shí)指出，在中國地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入高速增長的中長期良好趨勢(shì)下，通過舉債加快建設(shè)和發(fā)展，是非常符合中長期預(yù)算的邏輯的，這也是世界上大多數(shù)國家的做法。

　　“預(yù)警不一定就會(huì)變成問題，我不認(rèn)為地方債務(wù)會(huì)有多大的風(fēng)險(xiǎn)?！睏钪居抡f。曾康華也認(rèn)為，雖然地方負(fù)債規(guī)模有增大的趨勢(shì)，但沒必要夸大地方負(fù)債規(guī)模，更談不上其處于非常危險(xiǎn)的境地，“我國地方負(fù)債規(guī)模是可控的，并不是極度膨脹的?！?BR>
　　不過，地方債務(wù)問題由來已久、且非常復(fù)雜，其促成因素還是應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注和思考。

　　在曾康華看來，地方債務(wù)問題的出現(xiàn)首先便是制度因素。1994年分稅制改革，一方面，客觀上加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，削弱了地方政府的財(cái)力，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財(cái)力；另一方面，地方政府又要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，“在財(cái)力不足的情況下，地方政府自然就想到借債了?！?BR>
　　對(duì)此，楊志勇也表示認(rèn)同：“只要政府間財(cái)政關(guān)系沒有得到根本的改變，地方政府要生存下去，總是需要想辦法融資的?！?BR>
　　再者便是“政府與銀行的共同利益使然?！痹等A進(jìn)一步分析說，從銀行法的角度看，政府出現(xiàn)財(cái)政赤字，不得向銀行透支。從預(yù)算法的角度看，地方政府也不能編制赤字預(yù)算。所以，地方政府幾乎不存在顯性債務(wù)?！暗珵槭裁吹胤秸帜軓你y行那里借到錢呢？通常的做法是銀行向有政府背景或支撐的經(jīng)營性公司提供貸款，這看似政府與銀行沒有關(guān)系，實(shí)則是政府與銀行的共同利益使然，因?yàn)榈胤秸枰Y金，銀行也愿意為基本沒有什么風(fēng)險(xiǎn)的、有政府背景或支撐的經(jīng)營性公司提供貸款。”

　　此外，我國現(xiàn)行的官員升遷機(jī)制決定了平級(jí)地方政府之間存在激烈的競爭關(guān)系，“官員升遷的必要條件是要有業(yè)績，而要有業(yè)績，就要有財(cái)力來支撐?！痹等A說。

　　治本之道　引入社會(huì)資本

　　劉軍民認(rèn)為，解決問題的關(guān)鍵不在于能不能突破《預(yù)算法》第28條規(guī)定的“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，而在于如何將地方債的管理切實(shí)地規(guī)范起來，建立健全穩(wěn)妥可靠的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制。

　　“除了地方負(fù)債的真正規(guī)模之外，我最關(guān)心的問題還有地方政府的應(yīng)債能力到底有多強(qiáng)。現(xiàn)在的討論多關(guān)心負(fù)債方，實(shí)際上政府資產(chǎn)問題也應(yīng)高度重視。中國政府擁有的國有企業(yè)、國有資源、國有土地是其他國家所不可比擬的，這些都有可能用于債務(wù)支出?！睏钪居抡f。

　　劉軍民也持有類似的觀點(diǎn)，他表示，衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或舉債能力，不應(yīng)局限于僅將舉債規(guī)模與其年度財(cái)政收入的對(duì)比來分析。與國外的地方政府不同，中國地方政府還擁有龐大的資產(chǎn)和資源動(dòng)員能力，如經(jīng)營性國有資產(chǎn)、土地、礦山、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，而這些資產(chǎn)和資源在需要的時(shí)候可以變現(xiàn)為收入，來應(yīng)付緊急時(shí)期的債務(wù)償還需要?！耙虼耍粦?yīng)過于悲觀地認(rèn)為地方政府債務(wù)率高就會(huì)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。關(guān)鍵在于，債務(wù)和經(jīng)濟(jì)的增長能否保持一個(gè)良性循環(huán)，地方經(jīng)濟(jì)增長率高于舉債綜合利率負(fù)擔(dān)。如果財(cái)政經(jīng)濟(jì)能保持良好的發(fā)展，存量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可以在發(fā)展過程中逐漸削減、釋放的?！?BR>
　　“發(fā)展經(jīng)濟(jì)不一定都需要政府出錢。政府與市場(chǎng)的關(guān)系還需要重新界定，讓民間資本和社會(huì)其他資本能夠順利地進(jìn)入更多領(lǐng)域才是治本之道?！睏钪居抡f。

　　以城市軌道建設(shè)為例，長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授周國光曾對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》表示，由于城市軌道項(xiàng)目投資巨大，未來的經(jīng)營收益很難達(dá)到收回投資并有合理回報(bào)的要求，對(duì)此政府給予一定的補(bǔ)助是必要的。同時(shí)，應(yīng)探索鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制。對(duì)于財(cái)務(wù)效益不理想的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，可考慮將政府投入僅作為補(bǔ)助性資金處理不追求回報(bào)，社會(huì)資本在扣除政府補(bǔ)助資金后，只考慮自身部分的收益，不考慮政府資金的收益，這樣一些本來不具備財(cái)務(wù)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目就會(huì)變得對(duì)社會(huì)資本具有吸引力。

　　除了規(guī)范地方融資平臺(tái)，曾康華還指出，防范地方政府“亂借錢”，要賦予省級(jí)地方政府發(fā)行公債的權(quán)力并接受中央政府的監(jiān)督和指導(dǎo)，但發(fā)行公債的權(quán)力不要分散，即不要把發(fā)行公債的權(quán)力擴(kuò)大到省以下地方政府。此外，還要建立和完善省以下政府地方債務(wù)分配機(jī)制，使省以下政府地方既能享受到債務(wù)融資的利益，又承擔(dān)還款的責(zé)任，真正做到責(zé)、權(quán)、利的結(jié)合和統(tǒng)一。